生育政策牵动人心。近日，一篇题为《提高生育率：新时代中国人口发展的新任务》的署名文章刊发。针对中国人口出生率面临断崖式下跌提出相应对策，其中设立生育基金的建议引发关注。

文章建议，设立生育基金制度，尽量实现二孩生育补贴的自我运转。40岁以下公民不论男女，每年必须以工资的一定比例缴纳生育基金，生育第二胎及以上时，可申请取出并领取生育补贴，如未生育二孩，账户资金则待退休时再行取出。

就在人们为“生育基金”制度议论纷纷之时，8月17日，中国政法大学教授胡继晔表示，未来不仅可以设立生育基金制度鼓励生育，还要对丁克家庭征收未来的社会抚养税。此观点一出，舆论更是哗然。尽管胡继晔在此后解释称，并非建议设置新税种，而是在征收个人所得税时，对于不同抚养负担的家庭区别对待。“不养孩子的比养孩子的多交点个税是正常的。”

在生育意愿受生育成本所累而降低的同时，希望借个人缴费实现自行补贴，显然值得商榷。在我国人口结构渐变之际，全面放开生育政策的呼声渐起，生育政策如何发展备受瞩目。

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建议强制缴费刺激公众痛点

“不想结婚，一个都不想生的大有人在，还二胎，作为独生子女这一代人，上有老、下有小，会有多累”“女性本来就在就业上处于弱势，职场压力大，如果再加上二孩，就业形势岂不是更加严峻”“关于人口、生育的建议要对国家未来负责，走弯路代价太大了”对于设立生育基金这一观点，网友议论纷纷，但几乎是一边倒的反对。

中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华指出，用个人缴费来互助共济生育津贴，无异于“强制生育”。包括央视在内的不少媒体指责“这种建议于法无据、于理不通、于情不合”。

中国与全球化智库（CCG）特邀高级研究员、美国霍普金斯大学生物统计学博士黄文政认为，这个建议延续了强制性计划生育的思维，本质上是在惩罚少生或者不生的家庭或个人。收上去的基金要到退休才能取，有通货膨胀，又无利息，少生、不生者损失很大。本来鼓励生育是众望所归，现在这种做法会引起整个社会的强烈反弹。让人有恐惧心理，对营造生育友善氛围很不利。

携程联合创始人、人口学家梁建章表示，无论是“公民工资按比例缴纳生育基金”还是对丁克征收“社会抚养税”，都是强制性计划生育思维的延续，这是不能接受的。他指出，现在应该通过奖而不是罚来解决严峻的低生育率问题。“现在的中国经济急需减负，因为总体税负处在一个很高的水平，而且总体税负占GDP收入比还在快速上升。所以这种征收生育基金的加重整体税负的方式是非常不合适的。”

值得注意的是，在专家建议缴纳生育基金的同时，各地却仍在对超生行为加征社会抚养费。

据河南《商丘日报》消息，今年7月，商丘市柘城县社会抚养费征收工作动员会议提出，面向全县三孩及以上家庭征收抚养费，标准为夫妻双方上一年度纯收入的3倍。福建福州市一街道办更是规定，对社会抚养费征收对象催缴（含2次）以上未履行到位的，拟将其纳入“个人征信黑名单”。

据了解，去年以来，包括北京在内的多个省市出台了社会抚养费征收办法，对不符合规定生育第三个及三个以上子女的夫妻，每多生育一个子女，按照规定基数的1—3倍征收。

超生收费，不生也被建议收费。政策的转向和冲突，凸显了我国人口问题背后隐藏的焦虑感。

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低出生率陷阱之困

目前，国际上用总和生育率来反映一个国家的人口发展趋势。简单来讲，总和生育率是每个育龄妇女平均的生育子女数，该数据要达到2.1才能保持人口的正常更替，如果降到1.5以下，低生育率会自我强化，如同掉入陷阱，扭转生育率下降的趋势或变得很困难，甚至不可能，因而形成“低生育率陷阱”。

若参照以上理论，我国早已陷入“低生育率陷阱”。国家统计局《中国统计年鉴2016》数据显示，中国2015年的总和生育率仅为1.05，这个数据不到人口世代更替水平的一半。

“如果1.05的生育率属实，那中国的生育水平就是全球最低，而不是最低之一。”知名经济学家马光远表示。

低出生率促使实行多年的人口政策加速调整。国家统计局数据显示，2014年，中国启动“单独二孩”政策，在政策鼓励下，当年出生人口数量比2013年增加47万人，但到了2015年，出生人口数量却比2014年减少32万，出生率回落到政策出台以前的水平。紧接着在2016年，中国推行“全面二孩”政策，不过，2017年出生人口较2016年减少63万人。

另外，在2017年的新生人口中，一孩出生人数724万，同比减少249万，而二孩的出生人数则为883万，比2016年增加162万，成为新生人口数量的主力军。

“如果没有全面放开二孩政策，中国现在每年的新生人口数量少于死亡人口数量，人口总量已经到达峰值了。”北京大学国民经济研究中心主任苏剑表示。

一孩减少与育龄妇女大幅减少有关。南开大学人口与发展研究所教授原新指出，“十三五”期间，育龄妇女（15—49岁）平均每年比上一年减少520万人，这种趋势将持续到“十四五”期间，届时育龄妇女平均每年比上一年减少近500万人。这意味着，未来中国出生人口数量还将继续下降。

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全面放开生育或已不远

在严峻的人口形势下，国家层面已有迹象显示，全面放开生育或许已不远。

例如，今年两会期间，全国政协委员、原国家卫计委副主任王培安在接受央视记者采访时表示，二孩政策实施以后，相当一部分家庭想生不敢生，就是担心孩子生出来以后没有人照顾，托幼问题如果得到妥善解决，二孩的出生率会提高8个百分点左右。他还透露，目前国家卫生计生委、财政部、教育部、民政部等相关部门正在加紧进行调查研究，年内将推出国家婴幼儿（主要指0到3岁）发展的规划，解决好婴幼儿的照顾问题。

也就是说，如果进展顺利，在今年下半年仅有的4个多月时间内，国家层面有望出台鼓励生育的婴幼儿发展规划。

另一个重要信号是，在目前修订的个税修正案草案中，首次增加了子女教育支出的专项扣除，尽管草案尚未有该方面的具体内容，但可以确定的是，对生育家庭做相应税收减免将是未来政策趋势。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，此举有鼓励生育的作用，但可能存在鼓励力度不够的问题。“我国采取的是税前费用专项附加扣除，这样不需要缴税或缴税很少的低收入家庭，就几乎很难享受到政策优惠。”施正文建议，对子女抚养教育的优惠政策，可以采取税额抵免并允许退税的方式。

而在8月6日，人民日报发表文章《生娃是家事也是国事》，呼吁以生育政策的落地和社会保障的健全来切实促进生育。

除了鼓励生育的政策信号，8月13日，在国务院印发的《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》中，提出3个计划生育扶助保障项目，包括农村部分计划生育家庭奖励扶助、计划生育家庭特别扶助、计划生育“少生快富”补助，明确为中央与地方共同财政事权。

人口专家何亚福认为，这是处理计划生育的历史遗留问题。“过去的计生政策承诺对上述人群给予计生补助或奖励，而现在离全面放开生育已经不远，制定计划生育补助国家标准，有助于安抚上述人群。”

不仅如此，今年以来各地也在密集出台的鼓励生育政策。6月25日，辽宁省政府印发《辽宁省人口发展规划（2016—2030年）》，提出建立完善生育支持、幼儿养育等全面二孩配套政策。包括完善生育家庭税收、教育、社会保障、住房等政策，探索对生育二孩的家庭给予更多奖励政策等。

6月29日，陕西省统计局发布《陕西省2017年人口发展报告》。该报告建议出台鼓励生育措施，通过对生育进行补贴奖励等方式提高生育意愿，同时积极完善配套政策措施、提升孕产医护水平、优化幼儿养育环境。

8月2日，湖北省咸宁市出台全面两孩配套政策，鼓励将二孩及以上产妇产假延长至6个月，同时报销费用，试行弹性工作制等。

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生育政策调整要打“组合拳”

那么，随着政策进一步松绑，各地通过延长产护假、发放补贴、增加托幼供给、保障女性劳动权益等手段，能逆转人口出生率吗？

黄文政介绍，目前，生育率低于更替水平的国家和地区普遍实行鼓励生育的政策。与中国历史文化传统极为相似的新加坡、日本、韩国，在经过长时间的控制人口政策后，都选择了鼓励生育的政策，效果却不尽如人意。

以日本为例，其在上世纪九十年代初推出儿童补贴政策，2004年进一步扩大补贴范围、延长补贴年限，并鼓励社区开展临时托幼服务等。为了保障女性权益，日本更是制定了“育儿休业制度”，规定产妇可享受一年育儿假，企业不得解雇，而政府向执行休业制度的中小企业支付奖金。不过，近三十年来，日本鼓励生育的政策并没有起到明显效果。

不过，生育率也并非不可逆转。瑞典于1995年出台《儿童照顾法》，规定地方政府在儿童照顾上负有法定责任，政策要求地方政府要向5岁以下儿童提供每周至少15小时的照顾。此外，瑞典普遍建立公共托幼机构，并将学前教育纳入早期教育体系。2003年，瑞典5岁以下儿童入园率提高到80%，这极大地减轻了家庭照料负担，因此瑞典的女性就业率仍然高达7成以上。

此外，瑞典还设立了产假、长期育婴假、父亲假等完善的照料假期制度，以应对妇女在工作与儿童照料的冲突。在政策鼓励下，瑞典的总和生育率从90年代的1.5上升到2010年的1.98。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员王广州认为，结合国际经验来看，许多进入“低生育率陷阱”的国家，采取了许多鼓励生育的措施，千方百计鼓励生育，但收效不大。从我国目前的人口形势和生育状况的变动趋势来看，短期内鼓励生育举措可能会产生一些暂时性的效果，但从长期看，建立完善的政策应对，才是根本举措。

“接下来，我们应该正确研判人口变动的趋势和特点，提前谋划全局或局部人口阶段性增减带来的问题。比如，为应对局部性出生高峰，各地应提前配备足够的满足婴幼儿出生、成长、受教育的基础设施；对于持续出生人口规模萎缩地区，也需要做好相关的公共服务和资源的再配置。”王广州说。

中国人民大学社会与人口学院教授陆益龙认为，对待人口问题，不宜只看相对数，也不宜只看绝对数。不仅要从人口规模和经济角度考虑，还要重视社会、文化、历史因素，“要防范偏激的人口政策带来不可预知的后遗症”。

他建议，未来生育政策调整应更具弹性而非“一刀切”，要注重打“组合拳”，不仅要鼓励人们生育二孩，还要在出生、迁移、就业、保障等多方面作出相应调整。

“在低生育意愿—高生育成本时代，生育不仅仅是个人私事，也是关系国家长治久安的大事，我国急需全方位构建起一个人口友好、生育友好、儿童友好、家庭友好和老年友好的统一的政策、制度和社会价值体系。”北京大学人口研究所教授穆光宗说。

（综合人民日报海外版、中新网、北京商报、新京报、时代财经等相关报道）