近日，国务院办公厅转发了国家发展改革委《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收工作方案》（简称《工作方案》）。

《工作方案》通过在交通、水利、能源等重点工程项目建设中引入“以工代赈”方式，鼓励各地组织困难群体参与工程建设，从而促进返乡农民工、脱贫人口、防止返贫监测对象等实现就业增收。

以工代赈的做法由来已久，已经成为我国支持农村经济社会发展和实施开发式扶贫的重要政策举措，在改善农村生产生活条件和发展环境、促进农村群众就地就近就业增收、增强贫困人口内生动力和自我发展能力、促进区域协调发展等方面发挥了独特作用。

何为“以工代赈”？

所谓“以工代赈”，是个对城市居民来说显得有些陌生的词汇。但在农村特别是贫困地区的农村，近年来其已成为劳动力就业增收的重要渠道。其操作模式为政府投资建设基础设施等工程项目，动员低收入农民工等参加建设获得报酬，以此取代直接救济。

相较于通过中央预算内投资的其他形式而言，以工代赈实施重点工程在增收方面往往相对精准。在就业下行压力仍较大形势下，该扶持政策适用范围不断延展，也有望进一步发挥“稳定剂”作用。

“近期，一系列有针对性的新表述可看出政策正从着重‘救急’转变至‘扶困’，力度亦在不断加大。”多位“三农”领域研究人士近期解析。

所谓“力度加大”，或可理解为政策“含金量”主要体现在两方面：首先，涉及范围从聚焦重点地区拓展至交通、水利、能源等建设领域的政府投资重点工程；其次，在中央预算内投资项目的劳务报酬占中央资金比例，亦由15%以上提高到30%以上。

在此基础上，“以工代赈凸显当前基建稳增长的迫切性，后续政策有望持续加力。”一家券商在近期发布的相关研究报告中预测称。

方案有何亮点？

《工作方案》要求，在确保工程质量安全和符合进度要求等前提下，按照“应用尽用、能用尽用”的原则，充分挖掘主体工程建设及附属临建、工地服务保障、建后管护等方面用工潜力，围绕交通、水利、能源、农业农村、城镇建设、生态环境、灾后恢复重建七大建设领域，推动政府投资重点工程项目实施以工代赈。

同时，《工作方案》还细分了国家、地方两个层面的工作任务，以达到充分组织当地群众务工的目的。在国家层面列出适用以工代赈的重点工程项目，分领域形成年度项目清单，指导地方建立本地区适用以工代赈的项目清单，实行动态管理。各地区、各部门要在2022年启动建设的重点工程项目中，围绕适合人工作业、劳动密集型的建设任务和用工环节，抓紧组织实施以工代赈。

项目所在地县级人民政府要与业主单位、施工单位建立劳务沟通协调机制，及时开展政策宣讲和劳动力状况摸底调查，组织动员当地农村劳动力、城镇低收入人口和就业困难群体等参与务工，优先吸纳返乡农民工、脱贫人口、防止返贫监测对象。重点工程项目业主单位、施工单位要根据能够实施以工代赈建设任务和用工环节的劳务需求，明确项目所在县域内可提供的就业岗位、数量、时间及劳动技能要求，并向相关县级人民政府告知用工计划。

为何“能用尽用”？

农民工和青年，是本轮疫情中受影响较大的两个群体。

据国家统计局6月中旬公布的相关数据显示：1月至5月，全国城镇新增就业529万人。5月，全国城镇调查失业率为5.9%，比上月下降0.2个百分点。外来户籍人口调查失业率为6.6%，其中外来农业户籍人口调查失业率为6.2%。

“我国的城镇调查失业率出现了比较严峻的征兆。外来户籍人口的失业率也从2月开始超过平均失业水平，在此之前从来没有发生过农民工失业率高于城镇居民失业率的情况，这足以说明目前的就业形势比较严峻。”中国社会科学院国家高端智库首席专家、学部委员蔡昉在近日举办的“稳经济、保就业”论坛上表示。

整体而言，农民工群体较易出现就业难，与他们中的部分体力劳动者工作渠道较难从线下切换至线上有关；此外，部分地区出现的疫情防控措施不合理加码，也使快递、外卖、建筑等行业面临发展停滞现象，也或会导致低收入人群出现失业、返贫风险。

除失业率攀升，近期还出现了部分农民工退出劳动力市场（即返乡）的特殊情况。

“尽管他们返乡以后还是有一些就业，显然这相对在外就业的劳动生产率是低的，说明这个群体受到的冲击是比较大的。”蔡昉称。

在此背景下，以工代赈的综合性“稳定剂”作用或能有较大发挥空间。随着多年持续推动，其正由专项扶贫转向集就业促进、应急救灾、收入分配等为一体的综合性政策。

让老百姓有活干、有钱赚

就业事关广大家庭生计。

针对就业领域的严峻形势和挑战，多个部门纷纷出台举措，通过加大退税减税降费力度，给市场主体提供更多支持，来稳定就业岗位。作为国民经济、社会发展主要规划职能部门的国家发展改革委，更是提出要加大就业优先政策实施力度，落实落细稳就业的各项举措——

通过保市场主体保就业。在做好疫情防控条件下，推进企业复工达产。加快落实退税减税降费、缓缴社保费等助企纾困政策，更大力度推进降成本工作，加强对制造业、接触型服务业、中小微企业和个体工商户的精准支持，进一步减轻市场主体负担，帮助他们挺过难关、守住岗位。

通过促创新创业带就业。清理取消对就业创业的不合理限制，进一步增强双创示范基地引领作用和服务能力，深入开展创业带动就业示范行动。继续办好双创活动周系列活动，增强双创平台服务能力。加强返乡入乡创业园等平台建设，鼓励返乡入乡创业。支持多渠道灵活就业，加强新就业形态劳动者权益保护，不断释放创新创业动能。

通过抓重点群体稳就业。落实国务院办公厅发布的《关于进一步做好高校毕业生等青年就业创业工作的通知》精神，鼓励地方出台更多支持政策。深入推进农村产业融合发展示范园建设，大力发展乡村富民产业，在农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式，拓展农民本地就业渠道。

通过人才培训强化就业支撑。深化职业教育产教融合、校企合作，继续支持职业教育提质培优和产教融合试点城市建设。加大公共实训基地建设支持力度，高质量推动产训结合，促进职业技能培训资源共建共享，助力开展大规模职业技能培训和实训工作。

国家发展改革委相关负责人表示，将清理取消对就业创业的不合理限制，进一步增强双创示范基地引领作用和服务能力。加强返乡入乡创业园等平台建设，鼓励返乡入乡创业，支持多渠道灵活就业。为此，致力于解决县域基层的当地农村劳动力、城镇低收入人口和就业困难群体等就业问题的《工作方案》应运而生。

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以工代赈由来已久

自1984年启动实施以工代赈以来，国家已累计安排以工代赈资金（含实物折资）1800余亿元。

“十三五”期间，国家发展改革委、财政部累计投入以工代赈中央投资近300亿元，带动地方资金超过35亿元，支持贫困地区实施了一大批农村中小型基础设施建设项目，在带动贫困群众就业增收、激发内生动力、改善贫困地区生产生活条件等方面发挥了独特而重要的作用。

“十四五”以来，国家发展改革委先后印发实施《全国“十四五”以工代赈工作方案》《关于进一步坚守“赈”的初心充分发挥以工代赈政策功能的意见》等文件，将劳务报酬占中央资金比例由此前的10%以上提高至15%以上，联合财政部已下达中央投资近140亿元，实施以工代赈项目5000余个，实际发放劳务报酬占中央资金比例已达20%以上，部分地方超过30%，带动30余万农村低收入群众在家门口就业。

为进一步扩大以工代赈政策实施范围和赈济效果，国家发展改革委还联合农业农村部、财政部等八部门印发实施了《关于在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式的意见》，组织地方实施推广以工代赈方式的项目超过2万个，带动近200万农村群众务工就业。

本文综合整理自法治网、中国发展网、财经杂志、中国水运网等媒体

一孔之见

守护人间烟火气

□ 陆民敏

“衣食以厚民生，礼义以养其心”，民生是最大的福祉，就业是最大的民生，实现人民群众对美好生活的向往离不开对充分就业的全力保障。在重点工程项目中大力实施以工代赈，体现了国家想尽一切办法保就业、保民生、稳住国民经济大盘的坚定决心。

以工代赈自古有之，此举可增加困难群众、失业人员的收入，除了能直接改善其生活状况，还能刺激消费，而这又能传导到基层经济活动中，畅通小商小贩、集贸市场等经济微循环，从而让“人间烟火气”旺盛起来。老百姓有了固定收入，基层社会稳定就有保障，发展的信心就有支撑，经济企稳回升的地基就能更为牢固。

以工代赈需更加聚焦深度贫困地区、国家乡村振兴重点帮扶县、易地扶贫搬迁后续扶持任务较重的市县等重点地区。这些地区的农村脱贫群众特别是因疫因灾无法外出务工的群众，如能参与以工代赈工程项目建设，就能在家门口实现就业增收，进而缓解疫情的冲击影响。

以工代赈应加强资金使用管理，做好项目实施工作。加强以工代赈资金使用管理，既可防止“优亲厚友”，还可防止福利依赖和劳动力市场扭曲，进而确保以工代赈资金发挥实效，避免“劳而无功”“劳民伤财”。

好政策重在落实。面对新形势、新要求，各地应准确把握以工代赈在实施范围、受益对象、建设领域、赈济模式、资金渠道等方面的政策要求，结合基层实际做好政策落地，真正发挥出“造血式扶助”的功效。